1950년 이승만의 ‘개정 농지개혁법’은 대한민국 발전 초석
127) 1950년 농지개혁
이승만 1946년 3월 토지개혁 천명
북한 김일성 토지개혁과 같은 시기
남한 농민은 농지 소유한 자작농
북한 농민은 국가 지주 하 소작인
김성호 등, 1989, ‘농지개혁사연구’
조봉암과 소장파, 북한식 개혁 추구
1949년 6월 국회프락치사건이 차단
농지개혁 혹은 토지개혁은 국가가 주도해 지주들이 소유한 대토지를 소작인들에게 인위적으로 분배하는 개혁을 말한다. 자생적으로 자본주의를 발전시키지 못한 후발국에선 경제적 지배계급인 지주의 영향으로 생산과 유통 방식을 혁신하는 기업인 즉 자본가의 등장이 억제된다. 경제발전을 목표로 하는 후발국들은 그래서 모두 인위적으로라도 지주계급을 해체하는 농지개혁을 추구한다.
대토지를 잘게 나눈 농지를 소유한 자작농이 많아지면 이들이 경쟁을 통해 생산과 유통에서 혁신을 추구하여 경제발전을 주도하는 기업인 즉 자본가로 성장할 수 있기 때문이다. 바로 이런 이유로 2차대전 이후 탄생한 신생국은 모두 농지개혁을 건국의 최우선 과제로 삼았다. 대한민국도 예외가 아니었다. 이승만 또한 건국 전부터 농지개혁을 새 나라의 최우선 과제로 생각하고 있었다.
이승만은 1946년 3월 1일 미군정 자문기관인 ‘남조선 대한국민대표 민주의원’ 의장 자격으로 서울중앙방송을 통해 ‘토지개혁’을 포함한 ‘과도정부 당면정책 33항’을 발표했다. ‘민주의원’은 같은 달 19일 이 33항을 살짝 다듬어 ‘임시정책 대강’(大綱, 큰 강령)으로 결의해 앞으로 세울 나라의 헌법 뼈대로 삼았다. 대한민국 건국 헌법 86조에 농지개혁 조항이 들어간 이유다.
그러므로 이승만 농지개혁의 출발은 북한의 임시인민위원회 위원장 김일성이 토지개혁을 선포한 1946년 3월 5일에 비해 결코 뒤지지 않는다. 북한이 농민의 마음을 얻은 토지개혁을 먼저 실시했기 때문에 대한민국 혹은 이승만도 어쩔 수 없이 농지개혁에 따라나서게 되었다는 일부의 주장은 전혀 사실과 다른 억지다. 틈만 나면 대한민국과 이승만을 폄훼하는 일을 업으로 삼는 반(反)대한민국 세력의 헛소리다.
더구나 북한의 토지개혁은 시장경제의 기본을 전혀 지키지 않은 소련식 공산주의 ‘무상몰수·무상분배’ 토지개혁이었다. 말로는 토지가 ‘농민의 것’이라 선전했지만, 사실은 토지가 ‘국가의 것’이기 때문에 농민은 ‘국가의 소작인’이 될 뿐이었다. 그러나 이승만의 농지개혁은 시장경제의 기본을 지킨 ‘유상몰수·유상분배’ 개혁이었다. 그런 까닭으로 대한민국 농지는 농민의 소유가 됐다.
출처: 중앙일보, 2008년 8월 27일, "농지개혁…땅 갖게 된 농민 대한민국 국민 정체성도 갖게 돼." 노란색(회색)으로 덧칠한 부분은 필자가 수정·보완한 것이다.
이렇게 추진되기 시작한 대한민국 농지개혁은 여러 곡절과 고비를 넘기며 마침내 1950년 3월 10일 ‘개정된 농지개혁법’이 공포되고 이어서 시행령 및 시행세칙이 발표되면서 완성됐다 (도표 참조). 6·25 전쟁 이전 마무리된 농지개혁 덕택에 자영농이 된 남한의 농민들은 낙동강 전선까지 밀리면서도 북한의 선전·선동에 놀아나지 않았다. 지켜야 할 땅을 가진 농민들은 공산주의와 싸웠다.
반면 베트남에서는 농지개혁이 제대로 이루어지지 않아 미군의 지원으로 우세한 화력에도 불구하고 민심을 얻지 못한 남쪽 군대가 결국 전쟁에서 패했다. 베트남이 적화된 근본적인 이유다. 그러나 대한민국은 일본 및 대만과 같은 방식으로 우익이 주도해 시장경제에 기반한 농지개혁을 성공시켜, 이후 ‘동아시아 경제발전’의 주역 가운데 하나로 발돋움할 수 있었다.
요즘은 이승만의 ‘농지개혁’이 대한민국 발전의 계기를 만든 ‘대성공’이라 대부분 인정한다. 그러나 필자가 대학 그리고 대학원에 재학 중이던 1970년대와 1980년대만 하더라도 정반대의 평가가 지배적이었다. 왜 이런 변화가 생기게 되었는가? 여러 가지 이유가 있지만 가장 중요한 이유는 농지개혁 역사를 실증적으로 집대성한 무려 1256쪽에 달하는 연구서가 세상에 나왔기 때문이다 (김성호·전경식·장상환·박석두, 1989, 『농지개혁사연구』 한국농촌경제연구원).
이 책 이후 농지개혁에 대한 평가는 제자리를 찾기 시작했다. 특히 작고한 성균관대 김일영 교수의 저서 『건국과 부국』 (생각의나무, 2004) 이 이런 흐름에 크게 기여했다. 김일영은 김성호 등의 1989년 연구에 기초해 이승만이 농지개혁에 소극적이지 않았고 또한 농지개혁을 통해 당시 경제활동인구의 70% 이상을 차지하던 농민들을 포섭해 안정적 지지기반을 확보할 수 있었다고 분석했다 (위 책: 106-137).
이런 흐름은 최근까지 이어진다. 2024년 2월 개봉한 영화 ‘건국전쟁’이 120만 관객을 동원하며 이승만의 농지개혁 성과를 대중에게 소개했다. 중앙대 경제학과 명예교수 김승욱 또한 이를 이어받아 대중잡지 『월드뷰』 (2024년 8월호)에 ‘대한민국을 구한 이승만의 농지개혁’을 기고해 농지개혁이 일제시대 부농 즉 ‘식민지 지주’를 해체한 실질적 ‘친일청산’ 과정이었음도 밝혔다.
2차대전 이후 독립한 국가들은 모두 농지개혁을 원했지만 대부분 실패하고 말았다. 지주계급의 반발과 저항을 이겨내지 못했기 때문이다. 그러나 이승만은 김성수와 한민당으로 대표되는 지주계급의 저항과 회피를 물리치고 농지개혁에 성공했다. 이를 위해 반공주의자 이승만은 조봉암으로 대표되는 사회주의 성향의 국회 소장파 세력과 전략적 제휴 및 거리 두기를 반복했다.
이 과정에서 소장파는 농지개혁을 ‘친농민·반지주’ 방향으로 몰아가고자 했다. 농림장관에서 6개월 만에 물러난 조봉암을 엄호하는 소장파 ‘동성회’ (同成會: 김약수의 同仁會 + 이문원의 成仁會) 소속 의원들은 국회 토론에서 유상원칙을 비판하고 북측 방식인 무상분배를 주장했다. 조봉암이 임명한 ‘농림차관 강정택, 농지국장 강진국, 그리고 그 아래 과장 셋 윤택중·안창수·배기철’ 또한 모두 6·25 전쟁통에 자진 월북한 저쪽 사람들이었다 (김성호, 1991, ‘농지개혁연구: 이데올로기와 권력투쟁을 중심으로’ 『국사관논총』 25집: 198, 201-202).
‘농지개혁법, 동법시행령, 동법시행세칙’을 홍보하기 위해 1950년 ‘중외경제연구회’가 발행한 안내서 표지. 농민들 관심을 끌기 위해 ‘읽기 쉬운 책’ 및 ‘알아야 할 책’이란 문구가 표지에 등장한다. 발행 시점은 1950년 5월로 추정된다.
이승만은 이들을 견제하며 국회와 밀고 당기기를 이어갔다. 밀당 끝에 국회는 1949년 4월 27일 농지개혁법을 통과시켰다. 그러나 이승만은 이 법이 1) 조문의 선후 모순, 2) 보상지가와 상환지가의 불일치로 인한 재정부담, 3) 국회 통과일로부터 시행한다는 조문 상 착오 등을 이유로 국회에 이 법안의 ‘소멸’을 통고했다 (김성호, 1991:196-201; 1989: 546-550).
국회와 정부 사이의 갈등은 결국 법을 일단 공포하지만 (1949년 6월 21일) 집행하지 않고 바로 개정에 착수하는 조건으로 타결됐다. 이 기회를 이용해 국회에서는 지주 대변 세력과 농민 대변 세력이 서로 자신의 이해를 입법에 반영하려 했다. 그러나 때마침 드러난 1949년 6월의 이른바 ‘국회프락치 사건’이 농지개혁에 관한 이승만의 입장을 강화했다. 마침내 1950년 3월 10일 개정된 농지개혁법이 선포됐다. 이승만은 결국 자신이 원한 ‘균형 잡힌’ 입법을 완성했다.
개정된 법은 개혁 대상 농지를 3정보 이상으로 제한하고, 지주가 받고 농민이 부담하는 보상과 상환 가격을 모두 해당 농지 한 해 소출의 150%로 정했고, 이를 시행하는 기간도 양쪽 모두 5년으로 나누어 집행하도록 했다. 농지개혁에 정부의 재정적 부담이 없고, 지주와 농민 간 부담이 균형을 이룬 방식이었다. 그럼에도 지주는 하루아침에 땅을 헐값에 넘기게 되었고, 농민은 하루아침에 땅을 헐값에 사게 되었다.
2024년 노벨경제학상을 받은 학자들 표현을 따르면 농지개혁은 이른바 ‘포용적 제도’ 즉 ‘중산층을 확대하는 제도’를 만들어 안착시킨 대표적 성공 사례다. 농민들은 환호했고, 지주들은 징징댔다. 지주를 달래기 위해 이승만은 지주가 기업가로 변신하기 위한 전업을 알선하고 이에 필요한 자금도 지원하는 길을 열었다. 이 배려와 함께 1949년 12월 공포된 ‘귀속재산처리법’이 지주가 자본가로 넘어가는 길을 열어 주었다.
이 과정을 이끌며 이승만은 완성된 법이 공포되기도 전에 긴급명령 등의 행정조치로 농지개혁에 필요한 기초 작업을 모두 준비했다. 그리하여 개정된 법 공포 직후인 1950년 3월 중하순에 정부는 ‘농가별분배농지일람표’를 공람시킬 수 있었다. 같은 해 4월 15일 정부는 ‘농지개혁 완료’를 선언했다. 6·25 발발 2달 전이었다. 이승만은 정녕 ‘시간을 달린 지도자’였다.
출처 : 자유일보(https://www.jayupress.com)